Zweiter Entwurf: Gröhe macht Verbot EuGH-sicher

Berlin -

Bundesgesundheitsminister Hermann Gröhe (CDU) hält an seinem Plan für ein Rx-Versandverbot fest: In dem überarbeiteten Referentenentwurf hat Gröhes Haus an der Begründung gefeilt und konkrete Zahlen vorgelegt. Eine Höchstpreisverordnung als Alternative wird explizit verworfen. Diese Fassung soll womöglich jetzt schon in das EU-Notifizierungsverfahren geschickt werden.

Das Bundesgesundheitsministerium (BMG) hatte im Dezember einen ersten Entwurf für ein Rx-Versandverbot vorgelegt. Gröhe sieht darin die einzige Möglichkeit, auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) zu Rx-Boni zu reagieren. Die Luxemburger Richter hatten am 19. Oktober entschieden, dass sich ausländische Versandapotheken nicht an die Preisbindung halten müssen. Zuletzt gab es auch aus der SPD Signale, Gröhes Weg mit zu gehen – allerdings feilschen die Sozialdemokraten offenbar noch um eine Gegenleistung für dieses Zugeständnis.

In der APOTHEKE ADHOC vorliegenden überarbeiteten Fassung hat sich an den geplanten Anpassungen des Arzneimittelgesetzes (AMG) und Apothekengesetzes sowie des Betäubungsmittelgesetzes (BtMG) und der Apothekenbetriebsordnung (ApBetrO) nichts geändert. Die Absicht bleibt also sehr klar und „alternativlos“, den Versandhandel mit verschreibungspflichtigen Arzneimitteln zu verbieten.

Überarbeitet wurde in Teilen die Begründung. Darin wird insgesamt noch stärker auf die Bedeutung einer wohnortnahen Arzneimittelversorgung abgestellt. Gröhe betont, dass selbst geringe Umsatzverluste der Vor-Ort-Apotheken das System gefährden könnten, und belegt dies mit Zahlen zur Apothekenstruktur. Als weiteres Kernargument wird „die Verwirklichung des Solidargedankens im GKV-System vorgetragen“. Denn damit – und mit der Rolle der Apothekerschaft im Gesundheitswesen – ließe sich ein Rx-Versandverbot auch im Lichte des EuGH-Urteils begründen, ist der Minister überzeugt.

Offizinapotheken seien unabhängig von Umsatzzahlen Bestandteil des Netzes zur flächendeckenden Arzneimittelversorgung, heißt es im Entwurf. Die Zahl der öffentlichen Apotheken sei aber seit 2009 rückläufig: Ende 2015 habe es insgesamt 20.249 Apotheken gegeben, Ende des dritten Quartals 2016 nur noch 20.093, davon 15.692 Haupt- und 4401 Filialapotheken. Mit einer Apothekendichte von 25 Apotheken pro 100.000 Einwohnern liege Deutschland unter dem EU-Durchschnitt von 31 Apotheken pro 100.000 Einwohnern. „Dieser Trend würde sich nach der Entscheidung des EuGH verstärken“, so das BMG.

Denn Rx-Boni könnten die Entscheidung der Patienten, wo sie ihre Rezepte einlösen, beeinflussen, begründet Gröhe. Ausländische Versandapotheken hätten so die Möglichkeit, ihren Marktanteil zu erhöhen. Bei einem kaum zu beeinflussenden Gesamtvolumen des Marktes verschreibungspflichtiger Arzneimittel müsse dies zwangsläufig zu Lasten der Apotheken vor Ort gehen. Das BMG legt anschließend vor, dass diese mehr als 80 Prozent ihres Umsatzes Rx-Arzneimitteln erzielen. „Bereits geringe Verschiebungen der Marktanteile führen zu einer Ausdünnung des bestehenden Netzes öffentlicher Apotheken und gefährden damit die flächendeckende Arzneimittelversorgung.“

In der Akutversorgung würden viele Arzneimittel aus medizinischen Gründen allerdings sofort benötigt, heißt es an derer Stelle. Die Apotheken seien zur Vorratshaltung des Bedarfs für eine Woche verpflichtet und könnten fehlende Arzneimittel innerhalb weniger Stunden besorgen. „Ferner organisieren Präsenzapotheken die ortsnahe und kurzfristige Verfügbarkeit von lebenswichtigen Impfstoffen und Sera, um akute lebensbedrohliche Notfälle behandeln zu können.“

Dies können Versandapotheken aus Sicht des BMG nicht leisten, da sie vom Transportweg „von externen Dienstleistern abhängig“ seien. Das sieht man im BMG kritisch: „Eine zeitliche Verzögerung, bis das dringend benötigte Arzneimittel beim Patienten ankommt, ist wegen des Transportwegs gegeben.“

Das BMG will mit dem Rx-Versandverbot gleichzeitig das Rabattverbot im § 7 Heilmittelwerbegesetz (HWG) verteidigen. Dieses könne „seinen gesundheitsschützenden Zweck“ nämlich nur erfüllen kann, wenn der einheitliche Apothekenabgabepreis uneingeschränkt erhalten bleibe. „Dies trägt dem Charakter von Arzneimitteln als Waren besonderer Art Rechnung und wirkt einer Trivialisierung von verschreibungspflichtigen Arzneimitteln, der durch eine Bewerbung von Rabatten Vorschub geleistet wird, und den damit einhergehenden Gesundheitsgefahren entgegen.“

Das Rx-Versandverbot könne zudem verhindern, „dass Patienten bewusst Verzögerungen des Therapiebeginns in Kauf nehmen, um einen Bonus bei der beliefernden Apotheke zu erhalten“, heißt es im Entwurf. Und weiter: „Patientinnen und Patienten sollen – unabhängig von merkantilen Erwägungen – Arzneimittel allein zur Sicherstellung ihrer Gesundheit einsetzen.“

Die Preisbindung ist laut BMG ein „essentieller Bestandteil eines aus sozialstaatlichen Gründen regulierten Marktes“. Teil dieses Systems seien öffentliche Präsenzapotheken. „Sie bilden zusammen ein Netz für eine flächendeckende Arzneimittelversorgung und übernehmen damit eine zentrale Aufgabe zum Schutz der gesamten Bevölkerung“, so der Entwurf.

Die Einführung des Versandhandels im Jahr 2004 erfolgte laut BMG unter der Annahme gleicher Wettbewerbsbedingungen für ausländische Versandapotheken und inländische Apotheken. Unter diesen Bedingungen habe man dem Versandhandel eine ergänzende Funktion im Rahmen der Arzneimittelversorgung zuerkennen können, ohne das Gesamtsystem der Gesundheitsversorgung zu gefährden. Dessen Absicherung soll nun über das Rx-Versandverbot erreicht werden.

Explizit befasst sich der zweite Entwurf mit der von den Versendern vorgeschlagenen Alternative einer Höchstpreisverordnung. Diese würde laut BMG aber ebenfalls zu einem „Verdrängungswettbewerb“ führen und daher die Akut- und Notfallversorgung gefährden. Dieses Mittel sei also ungeeignet.

Die Wirkung der Rx-Boni mit Blick auf die gesetzliche Zuzahlung greift der Entwurf gleich zu Beginn auf: „Die Funktionsfähigkeit der Steuerungsinstrumente in der GKV muss zur Ausgabenregulierung im sozialversicherungsrechtlichen System erhalten bleiben.“ Die Möglichkeit, begrenzte Rabatte zu gewähren, liefe aus Sicht des BMG „dem Gedanken des auf dem Sachleistungsprinzip beruhenden solidarisch finanzierten System der Gesundheitsversorgung zuwider“.

Gröhe hat keine Bedenken, dass sein Gesetz vom EuGH wieder kassiert wird. Zwar gibt der Entwurf unumwunden zu, dass das Rx-Versandverbot eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstellt. Diese sei jedoch aus Gründen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt.

Während sich der EuGH auf den Einfluss der Preisbindung auf die Apothekendichte konzentriert hatte, stellt das BMG jetzt auf die Bedeutung der Apotheken und den Grundsatz des solidarischen GKV-Systems ab. Dies sei unter den durch das EuGH-Urteil geschaffenen unionsrechtlichen Rahmenbedingungen möglich, ist das Ministerium überzeugt. Der EuGH habe sich in seiner Urteilsbegründung zur Preisbindung nicht ausdrücklich anders zum Versandhandel geäußert.

Deshalb wird es auch gleich zu Beginn der Begründung fundamental: „Die Gesundheit der Bevölkerung und die Erhaltung der sozialen Gesundheitssicherungssysteme sind verfassungsrechtlich als Schutzgut von überragendem Rang anzusehen.“ Das geplante Rx-Versandverbot sichere die flächendeckende und umfassende Arzneimittelversorgung, einschließlich der Erbringung von Nacht- und Notdiensten, und diene der Gesundheit der Bevölkerung.

Dem Vernehmen nach wollte das BMG noch im Januar einen überarbeiteten Entwurf innerhalb der Koalition abstimmen, damit das unumgängliche Notifizierungsverfahren in Brüssel eingeleitet werden kann. Insofern sollte diese Fassung innerhalb der Koalition konsentiert sein.