Schon in seiner ersten Amtszeit hatte Ministerpräsident Viktor Orbán (Fidesz) ein Gesetz verabschieden lassen, nachdem jede Apotheke mehrheitlich im Besitz eines Apothekers sein sollte. Doch kurz vor dem Ende der Übergangsfrist kippte die sozial-liberale Koalition u­m Ferenc Gyurcsány 2007 die Reform und erlaubte Apothekenketten.

Auch verschiedene demographische und geografische Niederlassungsbeschränkungen wurden abgeschafft, genauso wie die Pflichtmitgliedschaft in der Apothekerkammer. Für eine Reihe von OTC-Produkten strich die neue Regierung die Apothekenpflicht; parallel wurden mobile Apotheken und Abgabeautomaten für OTC-Medikamente diskutiert.

Vor allem in den großen Städten eröffneten nach der Liberalisierung Großhändler und Kettenbetreiber eigene Filialen – die Zahl der Apotheken kletterte schnell von 2000 auf 2400. Da die Zahl der Rezepte konstant blieb, gerieten zahlreiche Inhaber in eine wirtschaftliche Schieflage: Jede vierte Apotheke schreibe rote Zahlen, 300 bis 400 stünden vor dem Konkurs, hieß es später.

Nach seinem neuerlichen Amtsantritt im April 2010 holte Orbán sein altes Gesetz aus der Schublade. Die Liberalisierung habe zu einer Marktkonzentration geführt; der Erhalt der unabhängigen Apotheken sei nicht nur ein gesundheitspolitisches Ziel, sondern habe nationalpolitische Bedeutung. Dass die Interessen einiger Marktteilnehmer verletzt würden, sei durch die qualitative Verbesserung der Arzneimittelversorgung zu rechtfertigen.

Kurzfristig wurden bis Ende 2010 Neueröffnungen komplett verboten. Seit Januar 2011 dürfen nur noch Apotheken eröffnen, die mindestens 4000 Einwohner versorgen und 250 Meter vom nächsten Wettbewerber entfernt liegen. Bei kleineren Orten sind 4500 Einwohner pro Apotheke und ein Mindestabstand von 300 Metern vorgesehen. Die Mehrheitsanteile müssen einem Apotheker gehören; ein Apotheker darf maximal vier Filialen besitzen.

Die Konzessionen sind personengebunden und können vererbt werden, sofern der Erbe ebenfalls Apotheker ist. Neue Konzessionen werden über öffentliche Ausschreibungen vergeben. Auch Rabattsysteme wie etwa Rx-Boni oder Werbegeschenke sind verboten. Kundenkarten sind nur erlaubt, wenn der Kunde die gesammelten Punkte für pharmazeutische Dienstleistungen wie etwa Blutdruckmessen nutzt.

Den bestehenden Apotheken wurden Übergangsfristen eingeräumt, um die Besitzverhältnisse zu klären. Bis 2014 mussten die Ketten mindestens ein Viertel der Anteile an den leitenden Apotheker übertragen; bis 2017 sollen die Mehrheitsanteile übertragen sein.

Schon 2011 reichten die Apothekenketten über ihren Verband Verfassungsklage ein. Parallel beschwerte sich Marktführer Phoenix 2012 bei der EU-Kommission. Der Konzern ist nach eigenen Angaben den bisherigen Vorgaben zwar nachgekommen, hat sich über Verträge mit den Apothekern aber die Entscheidungshoheit gesichert. Trotzdem komme der Eingriff einer Enteignung gleich, so Konzernchef Oliver Windholz.

In Brüssel hat man den Fall aufgegriffen und Ende September ein erstes Mahnschreiben (Letter of formal notice) nach Budapest geschickt. Sollte die ungarische Regierung die Bedenken nicht ausräumen, folgt als zweiter Schritt des Vertragsverletzungsverfahrens eine „mit Gründen versehenen Stellungnahme“. Darin würde das Land förmlich aufgefordert, das EU-Recht einzuhalten und entsprechende Maßnahmen umzusetzen. In der dritten Stufe würde vor dem EuGH geklagt.

Phoenix betreibt in Ungarn rund 140 Apotheken und ist damit Marktführer. Wegen der Besitzbeschränkungen hatte der Konzern das Geschäft bis 2011 vom Großhandelsgeschäft ausgegliedert. Insgesamt gehören rund 600 Apotheken in Ungarn zu einem Verbund, die Hälfte davon wird durch Phoenix sowie die Großhändler Hungaropharma und Humantrade (Teva) betrieben.

Die EU-Kommission war bereits vor zehn Jahren unter der Federführung des damaligen Binnenmarktkommissars Charlie McCreevy massiv gegen Besitz- und Niederlassungsbeschränkungen für Apotheken vorgegangen. Vertragsverletzungsverfahren wurden gegen Deutschland, Spanien, Österreich, Frankreich, Portugal, Bulgarien, Griechenland, Zypern und – gleich zweimal – Italien geführt. Erst Ende 2011 wurden die Akten geschlossen, mehr als zwei Jahre nach dem EuGH-Urteil zu DocMorris.

Am 21. März 2005 hatte die Kommission ihr erstes offizielles Mahnschreiben verschickt. Darin ging es um das italienische Fremdbesitzverbot verbunden mit einem Verbot, nach dem sich Großhändler nicht an kommunalen Apotheken beteiligen können sollten. Am 5. August 2004 hatte sich Celesio in Brüssel über die Regelungen beschwert.